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行政诉讼协调和解机制刍议

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分类:诉讼 发布时间:2015-03-31 11:44:27 来源: 浏览: 收藏 正文点这评论:(0人参与)
  在行政诉讼中,法院对当事人双方进行协调,谋求双方达成和解,早已成为我国行政诉讼实践中的重要案件处理方式。但由于我国行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件,不适用调解”,学者和实务工作者对于行政诉讼协调和解也可能仍有一些疑虑,这个问题需要进一步深入探讨和研究。
  一、行政诉讼协调和解的理论基础
  在行政诉讼工作中推动协调和解,既符合中国追求和谐的传统文化,也扣合了当代社会崇尚协商、重视合意的精神。更重要的是,当代公共行政的根本要求已从单纯的依法行政转向了基于答责性和回应性原则的参与、商谈、合作和权利保障,在这种时代背景下,推进协调和解工作,对于在行政主体与相对人之间建立一种互谅互信、情理通达的合作关系,有着重要意义。
  传统学理上认为行政诉讼不适用调解甚至不能寻求和解,其理论根据是公权力的不可处分性和人民法院的合法性审查任务。一方面,因为和解的基础是双方当事人对诉讼标的有处分权,既然公权力不可随意处分,行政主体也就无权妥协、让步以达成和解,否则将造成国家利益或公共利益的损失。另一方面,如果人民法院的职责主要是对行政行为进行合法性审查,作出合法性充分与否之判断,协调和解工作也与此不甚相容。
  但这两个理论基础都值得推敲。
  一方面,公权力本身是不可处分的,但公权力的作用对象并非全然不可处分。主要原因一是行政主体拥有大量的裁量权,在法律原则及规则允许的范围内,如行政主体选择某一行为,能更好地推动工作顺利开展,取得正面的社会效果,并未与裁量权行使的本质要求相背离;二是如果行政主体的行为确有错误,行政主体进行让步即属自我纠错,应当鼓励这种合法而又更温和的解决方式,避免矛盾放大。
  另一方面,人民法院的职责并不完全是进行合法性审查,当前中国社会主义特色法治的一个重要指导方针,就是强调人民法院化解纠纷的社会职责,人民法院进行协调和解正是这一职责的直接要求。2008年初最高人民法院颁布《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(下称《撤诉规定》),就是从制度上贯彻这一方针的体现。
  二、行政诉讼协调和解机制的作用
  行政诉讼协调和解机制的作用主要体现在三个方面:第一,促进纠纷化解,缓和社会矛盾。如果以判决方式处理行政主体与相对人之间的纠纷,可能造成双方矛盾僵化甚至关系破裂,缺乏回旋余地;而推动协调和解工作,尚有望为双方保留修复关系的空间,从而有利于促进社会和谐。第二,容许灵活选择,促成多赢局面。相对于非黑即白、形式受到严格限制的判决结果而言,协调和解能使双方当事人在权利义务处置上有更灵活多样的选择,当事人和利益关联方可以在人民法院的帮助下达成诉讼请求权范围以外的安排,这使得各方能够最灵活地寻求多赢的结果。第三,优化案件处理,减轻各方压力。如果每一案件都以判决形式结案,各方当事人将陷入旷日持久的诉讼中,成本高昂;一些业务本已十分繁重的法院可能不堪重负。推动行政诉讼协调和解工作,能够相对便捷地解决争端,而且多数情况下对争议的解决较有效率,也较为彻底。
  整体上看,行政诉讼协调和解机制对于解决行政纠纷而言,有着多方面的重要作用;但我们也要防止追求为和解而和解的倾向,避免违反当事人意愿强行推动协调和解工作,使得矛盾冲突进一步加深。
  三、行政诉讼协调和解的结案方式与法律效力
  行政诉讼中各方当事人达成和解后,除极个别违反公共利益或强制性规定以外,案件往往以裁定准许撤诉的方式处理。根据有关司法解释,人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。因此,和解结案在程序上具有终结争端的效力,但在实体上,因为缺乏判决内容,如果和解方案中有履行内容且被告一次性履行完毕的,原告的权益尚可获得保障;如果被告未能一次履行完毕的,这时就缺乏一种实体的判决效力(形成力)去保护当事人。这一点在国外是通过公法合同制度解决的。
  鉴于我国并不存在德、日等国家的法律中被正式确认的公法合同制度,当事人之间欠缺一种能够向未来发生拘束力的和解结果形式,就需要一种替代性的安排。《撤诉规定》提供了两种处理方式,一是“裁定中止审理”,等待行政主体履行结果和其他情况变化,再决定是重启审判程序、裁定撤诉结案还是终结诉讼;二是对和解结果提供了一种替代性的非正式实体效力,即“准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况,并可以根据案件具体情况,在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。”对于这种制度安排,可以认为,中止审理的处理一般适用于行政主体短期内可履行完毕的事项,而对于需要较长履行时间或保证未来不再执行的安排,则以裁定撤诉并载明和解安排的方式结案。以后一种方式结案时,裁定中的载明事项应被视为与判决主文有等同效力,否则这一制度安排就难以满足其需要替代的角色之要求。


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