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船舶安全检查侵权行为表现--船舶管理圈- 船舶管理频道

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分类:船舶管理 发布时间:2014-10-18 11:34:36 来源:[db:来源] 浏览: 收藏 正文点这评论:(0人参与)
一、案例及其引发的思考
(一)案例
案例一:中国的PSC规模不断扩大。据亚太PSC备忘录2011年年报显示:2011年,中国实施PSC检查7822艘次,占备忘录总检查艘次(18650艘次)的42%;滞留679艘次,占备忘录总滞留艘次(1562艘次)的44%;平均滞留率8.67%,仅次于澳大利亚,在备忘录18个成员中排名第2,是日本(4.28%)的2倍多、韩国(6.09%)的1.4倍。 另据中国PSC数据2011年分析年报显示,2011年,全国51个PSC检查站检查艘次和滞留艘次同比2010年分别增加51%和27%。
实践中,滞留率和单船缺陷数经常被作为考量一个地区PSC质量的两个主要指标。 所以,各地PSC检查站对这两个指标上十分重视。2011年,常州安检站PSC检查单船平均缺陷达到14项,位列51个检查站之首,紧随其后的是南通安检站(13.11项)和扬州安检站(12.83项)。51个安检站中共有24个超过全国平均滞留率(8.68%),其中莆田(18.18%)、大连(16.33%)和南通(15.50%)分列前三名。 
案例二:某中国籍国内航行货船,在不到半年的时间内被实施船舶安全检查3次,平均每次检查间隔只有2个月。3次检查分别由A、B、C三个海事局实施,其中A、C海事局分别与2011年10月、2012年3月对该船实施安全检查,B海事局实施安全检查是因为本局规定所有货船都需要接受安全检查后才能装货,其检查日期为2012年1月。
案例三:2005年6月,中国籍船舶在国内某港接受FSC检查。在检查中,检查员发现该船在首尖舱与第一货舱之间有一水密门,并认为该水密门的存在违反SOLAS公约关于水密完整性的强制性要求,故要求船舶对该水密门在开航前整改(封闭)。尽管船方拿出了船级社(CCS)认可的船舶结构设计图,但是检查员仍然不予理会。船长只能无奈的采取配合的态度,在开航前加班加点将该门拆除并永久封闭。9月,该船在大连港装货到日本,按照中国海事局的要求,该船须接受开航前检查。该项检查由海事局PSCO联合CCS共同执行。在检查中,CCS人员发现该水密门被封闭,造成与建造图纸的不符,要求船方在整改后方可开航。船方为此又进行了整改,重新将已经封闭的门打开,并安装新的水密门。船方从拆除水密门到重新安装,除去人工费用,共花费近万元。 
(二)案例所反映的问题
1.我国的PSC检查艘次、滞留率都处于亚太地区首列,但是检查质量和影响力仍然不足。我国从1990年开始试点PSC,经过20多年的发展,完成了从摸索阶段、发展阶段和成熟阶段的巨大跨越。作为亚太备忘录的发起国和主要成员国,我国PSC检查人员从无到有,最终成为一支数量庞大、业务精良的检查员队伍。我国每年完成的PSC检查艘次在18个亚太备忘录国家或地区中排名第一位,2011年完成检查数量比排名第二的日本多出近2800艘次。除此之外,滞留艘次数、发现缺陷数在备忘录成员中遥遥领先。
正像任何事物都具有两面性一样,数据分析亦是如此。通过数据我们固然可以看出我国PSC检查所取得的成绩,但是如果对数据进行冷静分析,就会发现一些非正常的问题。这些问题值得我们深思。
(1)我国的PSC检查艘次、平均滞留率、平均单船缺陷数远远高于亚太其他成员国或地区,甚至滞留率方面也远远高于欧美等西方国家。虽然我国PSC的国际影响力也比前些年有了一定的提升,但是与欧美以及同是亚太备忘录的日本和澳大利亚相比,在影响力方面仍然存在很大的差距,其原因是什么?
(2)PSC滞留是UNCLOS以及国际海事公约授予港口国当局的一项特别重要、而且要求特别谨慎使用的权力,船舶一旦被滞留,可能对其造成巨大的经济损失。为了提示港口国慎用滞留权力,IMO制定了一整套的船舶检查和滞留规则或指南,以指导港口国合法、合理的行使滞留权。然而,我国各主要沿海港口滞留率严重失衡,例如前几年我国某港口PSC滞留率高达20%以上,这说明了什么?又折射出什么样的问题?
(3)我国内地的滞留率远高于日本、香港,但是这能反映我国内地PSCO的真正素质吗?例如香港、日本要求PSCO必须是验船师,而我国内地却无此要求。如果我国的PSCO素质比不上香港、日本,那么我们的滞留率为什么比其高出很多?是完全因为到达我国内地港口的船舶老旧吗?还是我们的检查理念出了问题?
2.不遵守FSC程序的侵权日益突出。在案例二中,海事机构任意发动船舶安全检查的行为,使得立法所规定的检查发动要件形同虚设。以往,人们普遍关注于缺陷处理措施不当所引起的侵权,而对于这种程序性侵权关注不够或者没有关注。我们认为,行政检查作为一项行政行为,行为的发动必须严格依法进行,就像发动行政处罚程序必须以当事人违法为前提一样。如果行政机关肆意发动行政处罚,其结果是不敢想象的,对于行政检查亦是如此。目前,造成我国行政检查发动恣意的原因,固然与我国长期以来重实体、轻程序的思维习惯有关,但更重要的是把行政检查当成单纯的手段来使用,而不是当成一项行政行为来对待。
案例二所反应的问题,是当前最为严重的、船方反映最强烈的问题。实践中,由于船舶安全检查经常被作为达到其他管理目的的手段来使用,使得船方频繁的接受检查。我们认为,如果海事机构发动船舶安全检查超出了立法的限制,就属于严重的程序违法,由此引起的检查行为应属无效。即使检查中发现了缺陷,这种缺陷的认定也是无效的。
3.船舶安全检查的侵权威胁性非常强,任何一项缺陷的认定都存在着侵权的危险。所谓缺陷,是指船舶或者船员存在着违反国际公约、法律、法规、规章、技术标准以及船舶检验规范的强制性规定的行为或者事实。理论上讲,任何一项缺陷都是一项广义上的违法行为。所以,缺陷的认定都必须严格依法进行。然而,作为一项极具专业性、技术性的船舶安全检查行为,掌握并准确运用大量的公约、法规是很困难的,由此也可能会带来检查人员的误判。在案例三中,由于检查人员的理解偏差,从而使船舶进行了不适当的修理,进而造成船期延误和财产损失。实践中,类似情形时有发生,由此给船方造成的损失也丝毫不亚于几千元的行政处罚。 因为,对于船方来说,船期是最珍贵的。
09规则第13条明确规定,“船舶有权对海事机构实施船舶安全检查时提出的缺陷以及处理意见当场进行陈述和申辩。海事机构应当充分听取船方意见。”实践中,由于检查双方地位的失衡,虽然船方对于一些缺陷的认定或者缺陷的处理经常抱有不同意见,但是船方在大多情况下还是选择沉默。例如在案例三中,船方面对近万元的损失,却并没有依法维护自身的权益。
4.由于船舶滞留引发的争议不断增多,且标的额巨大。船舶一旦被滞留,意味着船舶在完成缺陷整改之前不得开航,这对船舶来说是非常严重的事件。对于一艘几十万吨的船舶来说,其租金往往都是按小时来计费的。除了船舶滞期费,还有船舶修理费用、人工费用等都是十分巨大的。对于船舶的滞留,除了经济损失之外,由于信息的全球公开,还会直接影响到船公司的声誉、信誉等级、目标值(选择适检船舶的指标)等,甚至还会影响到船舶的租金。正因如此,船公司对于船舶滞留十分重视,由此引起的争议也不断增多。
二、船舶安全检查侵权的概念与性质
(一)船舶安全检查侵权的概念
“侵权”概念发端于民法,随着世界民权运动的勃兴、主权豁免原则的衰落,“侵权”概念才从民法领域移植到行政法领域。 行政主体行使公权力致相对方权益侵害,应承担侵权责任,这是法治国家的基本理念。但行政侵权的观念并非水到渠成,其发展过程与法律思想的变迁有密切关系。早在行政侵权法定化之前,行政侵权行为事实上早已大量存在。直到近现代,国家才以立法形式对行政侵权责任予以规范和调整。 
关于行政侵权的定义,国内学者表述各异。如有学者认为,行政侵权是指国家行政机关或行政机关的公务员在执行公务中侵害公民、法人的合法权利和利益造成损害的行为。 也有学者认为,行政侵权是指行政主体及其行政人不法侵害他人合法权益,为此必须依法承担行政赔偿责任的行政行为。 还有学者综合分析了行政侵权主体、客体、原因等要素后,认为行政侵权是指行政主体通过公务员实施了违法或者不当的行政职权行为,造成了行政相对方“法益”(包括合法或可保护权益)的损害,其结果是由国家通过行政侵权主体对受害的行政相对方给予法律救济。 
结合学者对行政侵权的解释,我们认为,船舶安全检查侵权,是指海事机构船舶安全检查人员在船舶安全检查过程中违法行使职权(包括检查程序违法、缺陷认定和处理违法等)而造成船舶、船员或者船公司的合法权益被侵害的行为。
船舶安全检查侵权具有以下特征:
1.船舶安全检查侵权的主体是海事机构,行为主体是海事机构的船舶安全检查人员。
2.船舶安全检查侵权的客体是船舶、船员或者船公司的合法权益和利益,对非法权益造成侵害不构成侵权。
3.船舶安全检查侵权的原因是海事机构安全检查人员实施了违法的职权行为,如违反法定程序发动检查、实施检查,缺陷认定及处理没有法律依据或者严重不合理等。
(二)船舶安全检查侵权的性质
1.FSC是我国海事机构的行政职权,FSC侵权属于行政侵权。FSC是交通运输部规章(09规则)授予海事机构的一项法定职权, 虽然海事机构不属于严格法律意义上的行政机关, 其执法人员也不具备公务员的身份, 但是由于《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》等赋予了海事机构一定的行政执法权,所以其在法定权限内可以代表国家行使管理职权,由FSC行为造成的侵权属于海事机构的行政侵权。
2.PSC是国际法中的“国家行为”,PSC侵权属于国家侵权。在国内法领域,区分国家行为和非国家行为的标准不尽相同,但在国际法领域,某一行为是否属于一国的国家行为,只能按照国际法的规定加以确认。
国际法委员会先后通过的两个国家责任条文草案在充分总结有关国家责任的理论和实践的基础上,对某一行为依国际法是否应被视为国家行为的问题分别作了规定。其中,1996年条文草案第一部分第二章以“国际法中的‘国家行为’”为题,用11个条款(第5~15条)对有关行为归因于国家的问题做了系统的规定。相比之下,2001年条文草案中的此类条款的数目减至8个,内容也略有差别。根据这些条款的规定,一国国家机关不论行使立法、行政、司法或其他任何职能,不论在国家组织中处于上级或下级地位,也不论属于中央政府或地方政府的机关,只要在有关实践中以国家机关的资格行事,即使在该事件中逾越了国内法规定的权限或违背了关于其活动的指示,其行为依国际法均应被视为其所属国家的行为。某一实体虽非一国国家机关,但如经该国国内法授权行使政府权力要素,其以授权资格从事的行为,即使逾越了国内法规定的权限或违背了关于其活动的指示,其行为依国际法也应被视为其所属国家的行为。
PSC作为国际法授予港口国的一项权力,由港口国授权的某个国家机关行使。虽然各国行使PSC权力的部门和机构名称不同,但都是代表本国政府来履行IMO条约的职能。所以,PSC属于国际法下的国家行为,PSC侵权属于国家侵权。
三、船舶安全检查侵权的原因
船舶安全检查侵权的原因很多,包括人为的、政治的以及经济的等诸多因素。其中,人为因素是侵权产生的主要原因。
(一)人为因素
船舶安全检查权的行使最终通过安全检查员得以实现,所以,影响检查行为公正性的主要因素是人为因素,而人为因素造成对船舶的侵权是最不可预测、最常发生的因素之一。主要表现在以下三个方面:
1.安全检查员对缺陷理解上的偏差,造成了缺陷处理标准的不统一。“理论上,不同地区的PSC检查应当一致,而不应当存在重大的不同,特别是在涉及到低标准船舶滞留时更应如此,但是在实践中这种一致可能是达不到的。” 船舶安全检查作为一项对船舶的综合检查,其极具专业性与技术性的特点体现了与其他检查行为的不同。对于发现的缺陷,检查人员需要对缺陷的性质、缺陷的危险程度等进行评估,而后作出相应的处理措施。我国09规则第12条规定,检查人员应当运用专业知识对船舶存在的缺陷作出判断,并按照有关法律、行政法规或者国际公约的规定,提出相应的处理意见。然而,由于理解上的偏差,很难使检查员在缺陷判定上达成一致,进而造成处理结果的不统一也不足为怪。
2.部分检查人员业务素质较差,对于缺陷的认定和处理胡乱裁判。目前,世界范围内共有9个PSC备忘录,除了Paris-MOU和Tokyo-MOU有完善的运转机制、人员培训计划、信息网络系统等都已基本成熟外,其他备忘录的水平都较为低下,PSCO的业务素质都十分有限。由于其国内相关培训机制尚不完善,检查人员业务素质达不到IMO要求,进而造成在实际检查中不能很好地掌握公约要求。例如,对本不是缺陷的项目却被认定为缺陷,对本应采取限期纠正的项目却被施以滞留。
3.部分检查人员的故意行为。故意又表现为两个方面的原因:一是部分检查人员不讲职业道德,基于个人意识上的偏见对某个国家的船舶故意刁难,发现问题就小题大做,甚至直接滞留船舶;二是部分检查人员的检查目的不纯,检查的严格程度直接决定于船长对他们的态度及是否有利可图,如果船长不给“好处”,就横加指责,一点小缺陷可能导致船舶被滞留的严重后果。
(二)政治与经济因素
国际法与国内法一样,其制定的初衷总是善意的,其目的都是为了维护公平与正义,维护稳定的航运秩序。但是,由于国家间政治见解的差异性,甚至国家间固有的歧视,致使PSC这项港口国权力很可能会被不正当的利用,进而造成对船舶合法权益的侵害。如前文述及的Tokyo-MOU与USCG之间对检查报告的相互不信任事例,造成船舶被无辜的重复检查。再如曾经亚洲的两个邻国相互滞留对方船舶,在造成两败俱伤后,两国达成一致,变成互不滞留对方船舶。无论是相互滞留还是互不滞留,这样从一个极端走向另一个极端的做法,都是对船舶权利的随意侵犯和对国际法的严重不负责任。
国际法确立PSC制度的宗旨在于保障航行安全和保护海洋环境。由于世界各国经济发展程度的不均衡,使得各国在执行PSC制度方面也存在着差别。经济发达国家对海洋环境重视的程度高,执行PSC就相对严格。而发展中国家往往为了促进经济的快速发展,有时不得不以牺牲一定的环境为代价,相对来说执行PSC较为宽松。这种检查标准的不统一、对待PSC态度的差异是对船舶造成侵权主要致因。
四、船舶安全检查侵权的范围
船舶安全检查侵权,被实务界谈及最多的莫过于“非法滞留”所引起的侵权。 尽管由于非法滞留引起的侵权固然是船舶安全检查侵权的一项重要表现,但决不是唯一表现。实践中,由于违反检查程序而造成的侵权所占比例最大,问题也最为突出。
实际上,船舶安全检查侵权在理论上只包括检查程序上以及缺陷认定上的侵权,而对于缺陷的处理措施(如滞留)所造成的侵权并不属于检查行为本身的侵权。因为,对于缺陷的处理,其已经不是检查行为本身,而是形成另一项行为。 但是,基于处理措施与检查行为的紧密联系,也为了实践之需要,我们将其造成的侵权也作为船舶安全检查侵权的一个重要方面进行探讨。
(一)检查程序上的侵权
检查程序上的侵权,是指检查人员不履行检查中的程序义务而对船方造成的侵权。关于检查人员的程序义务在国际海事公约、IMO大会决议以及国内立法中都有详细的规定,如果检查人员违反了上述检查程序,则构成行政侵权。实践中,常见的程序性侵权有:不依照法定间隔限期发动检查;不按照程序先初步检查后详细检查,而直接进行详细检查;不履行书面告知义务等。 
(二)缺陷认定上的侵权
缺陷认定上的侵权,是指检查人员对不属于缺陷的项目认为属于“缺陷”,也就是“缺陷”没有法律依据。实践中,基于检查人员的专业素质、业务能力的欠缺,对于不属于缺陷的项目被认定为缺陷的情况大量存在。由于错误的缺陷判定,直接对船方造成经济利益的损失。例如,在上述案例二中,检查人员对缺陷的错误认定导致了船舶船期延误和财产损失。
(三)处理措施的侵权
处理措施的侵权主要包括:一项缺陷该采取A措施却采取了B措施;该采取较轻的处理措施却采取了较重的处理措施。实践中,表现最突出、也最为人们所热议的是船舶的不正当(或非法)滞留问题。其实,除非法滞留外,我们认为“要求船方不适当修理”、“轻微缺陷却必须要求开航前纠正”等问题也比较突出,对船方造成的侵害也不容忽视。


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